日本高质量基础设施合作伙伴关系战略，旨在通过促进高质量基础设施海外出口，塑造并改善日本所需的国际战略环境，被认为是日本版“一带一路”的支柱。2020年，日本进一步调整高质量基础设施合作伙伴关系战略，第45次“经济协作与基础设施战略会议”（简称“经协会议”）成立专家恳谈会研讨制定新战略。7月，自民党经协基础设施综合战略调查特别委员会提出《基础设施出口建议》。同月，第47次“经协会议”通过《基础设施出口战略（2020年改订版）》。10月，第48次“经协会议”提出谋求制定立足于中长期的新战略。12月，第49次“经协会议”通过指导2021年后长达5年的《基础设施海外推进战略2025》。日本调整升级高质量基础设施合作伙伴关系战略，具有重要影响。

一、日本高质量基础设施合作伙伴关系战略的演进

基础设施出口是日本对外战略的重要内容和支撑。安倍再次上台执政后，基础设施出口成为日本国家综合战略的一部分。2015年，安倍政府首次明确提出高质量基础设施合作伙伴关系战略。该战略突出基础设施的“高质量”概念，主张基础设施本身的经济性、安全性、强韧性、环境和社会友好性、对当地的经济贡献，强调在对外投资中确保对象国财政健全、开放性、透明性和经济合理性等，以援助手段综合交互、援助机构相互支持、日本与相关国家和地区加大合作为特点，把高质量基础设施出口提至国际战略层面并与“印太战略”结合。该战略自提出以来主要经历了三个阶段。

第一阶段，完善合作机制，通过政策调整，改善合作和支援机制。

（1）2015年11月推出“高质量基础设施合作伙伴关系进一步措施”，完善和细化“四大支柱”，改善日元贷款及海外投融资制度。包括加强日本国际协力机构（JCIA）与亚洲开发银行（ADB）和民间金融机构之间的合作，建立以美元计价的政府开发援助（ODA）贷款，通过日本国际协力银行（JBIC）增加对高风险项目的援助等。（2）2016年5月提出“高质量基础设施出口扩大倡议”，提出此后5年对高质量基础设施投资2000亿美元。主要举措包括改善高质量基础设施出口制度、强化相关机构的体制和确保财政基盘等。（3）2016年11月提出高质量基础设施“一揽子政策及进一步支持措施”，重点是加快日元贷款手续及奖励民间投融资，包括强化JBIC及日本贸易保险（NEXI）的机能等，强化财务基础等。

第二阶段，深化合作内涵，扩大高质量基础设施的范围与内容。

2016年12月，“经协会议”提出“面的开发”。（1）强调高质量基础设施开发范围由“小”到“大”、开发领域由“少”到“多”，即从“点”到“线”、再到“面”，也就是说从车站等（“点”）到铁路、道路、港湾沿线（“线”），再到都市和地域（“面”）的开发等。（2）扩展高质量基础设施的内容领域。2017年，“经协会议”提出将涵盖领域从交通、能源等扩展至包括信息通信等“硬基础设施”领域及教育等“软基础设施领域”。2018年6月，“经协会议”提出扩展包括食品等社会基础设施及应对气候变化等基础设施的领域。在“软基础设施建设”上，提出利用日本的技术、智慧和经验在对象国开展构筑制度和培养人才等。至2020年，日本已在电力、铁路、信息通信等14个领域制定了高质量基础设施出口战略。

第三阶段，扩展国际合作，积极利用多边，主导国际标准及扩展合作形式。

一是在利用多边场合主导制定高质量基础设施的“国际标准”；二是与他国加强第三方市场合作。2018年，“经协会议”提出：（1）积极利用G20、非洲发展会议等场合主导高质量基础设施的国际标准，在“G7伊势志摩原则”之外倡导开放性等“国际标准”。2019年，在大阪G20峰会倡议“G20高质量基础设施投资原则”。（2）在“印太战略”下推进第三国合作。包括加强日美新兴市场合作、日美印太合作，以及中日第三方市场合作等。2018年9月，中日为推进第三方市场合作设立的官民联合委员会召开首次会议，将两国可共同参与的第三方基础设施项目具体化。2019年6月，“经协会议”提出重视日美能源战略伙伴关系会议、日美数字经济战略伙伴关系（JUSDEP）工作会、中日第三方市场合作论坛等平台。同月，日本在大阪G20峰会倡议“G20高质量基础设施投资原则”，谋求主导高质量基础设施建设的国际标准。2019年11月，日本国际协力银行（JBIC）、美国海外私人投资公司（OPIC）及澳大利亚外交与贸易部（DFAT）三方共同发起高质量基础设施投资的“蓝点计划”（Blue Dot Network），强调以开放、包容的姿态将全球基础设施建设的标准提至高质量、可信赖的程度，旨在打造高质量基础设施项目的“米其林指南”。

二、日本高质量基础设施合作伙伴关系战略的调整

2020年，“经协会议”连续召开5次会议，调整新形势下高质量基础设施出口战略。日本国土交通省也推出《基础设施系统海外输出行动计划2020》指导高质量基础设施出口。2021年6月，日本又推出《基础设施海外推进战略2025（改订版）》。综合来看，当前日本高质量基础设施合作伙伴关系战略（简称“新战略”）主要做了五方面的调整。

（一）加强卫生医疗等社会基础设施出口

“新战略”强调，疫情下要向对象国强化支援卫生体制、医疗器材和人才培养等。《基础设施海外推进战略2025》提出，疫情下世界各国医疗基础设施暴露出明显脆弱性，主张集中推进医疗保健、公共卫生等社会基础设施的海外开展。《基础设施出口战略（2020年改订版）》提出的与对象国的相关合作包括：（1）有关医疗技术、医药品和使用医疗设备的人才培养；（2）支援对象国形成医疗保健相关政策和制度（如公共医疗保险制度等）；（3）传授有关药品使用和限制的知识。在具体的做法上，“新战略”提出推进医疗基础设施建设、在海外完善传染病对策中心，强化治疗体制、向海外支援“全民健康覆盖（UHC）”计划，强化警戒体制、帮助发展中国家建设传染病研究机构和人才培养，强化预防性基础设施建设、加大对水等基础设施建设，促进日本医疗技术和服务出口，通过国际合作等方式将医药品、医疗器械、保健制度、医疗技术、医疗看护服务等“打包出口”。

（二）积极推进数字基础设施出口

“新战略”瞄准新型数字高质量基础设施，推进传统基础设施出口的“数字+”转型、“智能+”升级，要求相关省厅和机构强化支援利用人工智能、高度信息通信技术（ICT）等数字技术基础设施投资项目，强调高质量基础设施要带有“服务化”和“商业化”等附加值。自民党经协基础设施综合战略调查特别委员会提出，疫情下高质量基础设施出口应致力于推进数字基础设施。《基础设施海外推进战略2025》提出要强化智慧城市出口，在现有高质量基础设施系统中融入物联网、人工智能和大数据等。“新战略”强调要适应数字化变革，提出：（1）灵活利用数字技术和方法推进形成基础设施系统；（2）支持与数字时代吻合的援助方式，加大与海外拥有先进数字技术的企业合作；（3）利用日本数字技术优势，支援构筑平台型商务模型，在世界推广5G系统的信赖性、安全性和开放性；（4）改善对象国与数字技术相关的投资环境；（5）推进海外数字技术创新。第48次“经协会议”强调，要通过积极利用数字技术来提高基础设施的维护管理和运营，并利用基础设施得到的数据开展服务；设立“数字海外拓展平台（暂称）”推进对象国当地项目信息共享等。第48次“经协会议”上，总务大臣武田提出，高质量基础设施出口要推进数字系统，包括出口5G、海底光缆、远程医疗系统等ICT基础设施系统。2020年11月，日本经济产业省在“未来日本能源海外出口方向”的报告书中也提出立足“数字化”出口能源基础设施。

（三）加大“脱碳”绿色基础设施出口

日本政府提出到2025年实现海外高质量基础设施出口订单额达34万亿日元的目标，主要路径包括推进有“脱碳”技术的高质量基础设施出口。《基础设施海外推进战略2025》新增了“对碳中和做出贡献”的表述，强调出口绿色技术的新高质量基础设施，战略性转向重视ESG（环境、社会、公司治理），重视“脱碳”等绿色技术出口，并加大国际协力银行、日本贸易保险等的资金扶持。日本经济产业省提出了扩大减排技术出口的贸易保险额度，履赔额从90%提升至100%，以鼓励企业对外投资出口海上风力发电、氢能源等技术。对于面向新兴市场国家等新增出口煤炭火力发电站，日本决定原则上不提供支援，而是在出口支援的技术方面提出整体煤气化联合循环发电（IGCC）、生物燃料和氨混燃等方案。

（四）采取迅速灵活的内部支持机制

“新战略”强调要迅速采取金融支援等对策应对新形势下高质量基础设施出口，包括：（1）创立“新冠疫情应对紧急窗口”支持日企海外基础设施投资活动；（2）对应延期贸易保险手续办理和被保险人的义务履行；（3）设置出口保险和投资保险申请、贸易保险手续延期咨询窗口；（4）在出口保险和投资保险中，把由疫情引发的“客户破产”“运输中断”等追加至保险金支付范围；（5）设立“疫情应对紧急日元贷款”等。《基础设施海外推进战略2025概要》强调，要利用JICA、JBIC、NEXI等的功能提供资金确保，与国际金融机构合作改善经济，提出的措施包括：根据“疫情应对紧急日元贷款”灵活追加资金；根据贸易保险补偿疫情造成的损失；制定扩大保险对象制度等。

（五）与伙伴国加强第三方合作，推动构建“弹性供应链”

“新战略”继续强调要在第三方和外国政府及机构合作，提出与美国在高质量基础设施展开重点合作、与印度“向东干”政策合作加强第三方连接性、与澳大利亚在第三方形成具体合作案例。“新战略”重视重要卫生产品和医疗设施、高附加值生产线和强韧的物流系统、整体性经济和法律制度等高质量基础设施建设，扩展对外合作关系，推动构建“弹性供应链”。《基础设施出口战略（2020年改订版）》决定，由经产省负责将生产点集中度高的产品的生产基地多元化，推进供应链的坚韧化；由外务省和日本国际协力机构负责将维护管理服务和相关备件等作为无偿资金合作的对象，推动供应链建设。

三、日本高质量基础设施合作伙伴关系战略调整的动因

日本积极调整高质量基础设施合作伙伴关系战略的动因体现了菅义伟政府既追求防疫和经济的“两立”，也追求经济和安全的“两立”。一方面是海外基础设施投资环境、课题和形势发生变化，另一方面源于日本政府对经济新增长的追求和深化“印太战略”、进一步打造印太环境的战略考量。

（一）高质量基础设施投资课题和环境发生变化

疫情下世界各国对医疗保健领域的关心上升，发展中国家价值观也发生了变化，更加重视卫生保健、绿色环保等高质量基础设施，重视利用远程数字技术等高附加值高质量基础设施。“新战略”意识到要灵活应对与以往不同的新的高质量基础设施需求，提出要积极适应发展中国家价值观变化，充分使用信息通信技术和数字技术实施远程操作，在交通等基础设施系统中发展并灵活运用智能城市、“出行即服务”（MaaS）、自动驾驶等新技术。由于出现不少因对象国财政状况恶化而被迫中断或重新评估的项目，高质量基础设施合作伙伴关系战略也面临着新的挑战，要求对战略内部支持机制作出改善型应对。“新战略”专家恳谈会就提出，疫情下海外企业业绩恶化导致市场合作受到影响，应与国际金融机构合作最大限度地利用国际协力机构等的功能。同时，近年来发展中经济体新煤电投资正在快速减少，发展中国家选择绿色减排高质量基础设施的趋势渐强。在全球重视ESG（环境、社会、治理）的背景下，日本在海外的火力发电站等传统基础设施项目面临推进困境，需要进行调整。

（二）全球基础设施领域面临更激烈的竞争

自民党经协基础设施综合战略调查特别委员会指出，2021年后基础设施领域新战略面对的现实就是要应对激烈的国际竞争和数字变革。官房长官加藤胜信表示，菅内阁新基础设施出口战略立足的就是疫情下国际社会的新变化。疫情背景下，数据化的加速发展带来新一轮激烈的国际竞争和结构分层，要求日本升级高质量基础设施合作伙伴关系，提升竞争力。“新战略”专家恳谈会指出，世界正从信息社会向数据社会转变，价值的产生也由信息变为数据，数字基础设施变得重要。“新战略”专家恳谈会认为，“真正的数据社会已到来，在基础设施领域，活用数据和数字技术的物品和服务高度化和高附加值化是差别化的重要因素”。而在美国对华挑起贸易争端下，数字成为焦点领域之一并凸显重要性，世界各主要国家也正积极推动数字新基建出口。同时，在各国纷纷宣布碳中和计划背景下，加大绿色基础设施出口也成为新趋势。

（三）谋求新的经济增长点

2021年1月，世界银行发布《全球经济展望》报告，日本经济增长率为负5.3%，与2008年美国次贷危机引发国际金融危机后负5.4%的经济萎缩数据大致相同。为促进经济增长，菅义伟政府继续“安倍路线”，重视高质量基础设施出口的经济价值。2020年12月第49次“经协会议”提出的目标是到2025年实现34兆日元的订单额。菅义伟政府还把数字经济和绿色减排作为招牌性政策提出，视其为促进后疫情时代经济发展的两大引擎。在2021年新年讲话中，菅义伟在展望未来日本经济时就表示， 日本新的增长驱动力是“绿色能源”和“数字化”。副首相麻生太郎也表示高质量基础设施投资是日本经济复苏的重要手段。而据国际能源机构测算，2050年前世界新能源投资每年将达1.2万亿美元。为实现订单目标和促进经济增长，日本需要调整战略，与新兴市场国家企业共同创造数字基础设施和绿色基础设施等新业务。

（四）深化“印太战略”，扩展战略空间

支援区域内国家建设高质量基础设施是日本打造“印太战略”的物理基础。自民党经协基础设施综合战略调查特别委员会就制定“新战略”指出，日本向海外出口高质量基础设施的重要意义就是“强化外交”，“提升日本在国际社会的存在感”，“战略性不可或缺”，“与伙伴国政府和企业合作在海外开展高质量基础设施，实现‘印太战略’”。委员会还主张针对“印太战略”的重要地域如东盟及太平洋岛国制定小区域战略。菅义伟政府上台后进一步将“印太战略”的侧重点落在小国特别是东盟地区之上。2020年10月，菅义伟在自民党高层会议上强调，东盟是日本主导建设“印太战略”的关键。新形势下，东盟地区正在致力于加大卫生医疗高质量基础设施、绿色高质量基础设施以及建设数字化智能城市等。为拉拢东盟，菅义伟宣布日本向越南和印尼等东盟国家提供医疗设备和培养相关人才，并支援东盟传染病对策中心，为加强东盟卫生和医疗基础提供全面合作。日本的目的就是在新形势下于重点地区东盟维持和强化“印太战略”，拓展日本的影响力和继续对中国实施“软制衡”。日本将关键品生产基地多元化，通过强化建设高质量基础设施支持和促进构建“弹性供应链”，一方面是出于自身经济安全的考虑，另一方面也是旨在强化印太地区“不受他国影响”的韧性，摆脱地区对中国的“依附”。甚至是通过供应链的再调整将中国及其影响力排斥在外，配合美国对华“脱钩”施压，这也是新形势下日本“印太战略”的冲动性表现。作为“印太战略”指导性联盟的日美印澳（QUAD），也逐渐加大在数字高质量基础设施上加大合作，在安全的名义下强化印太地区的战略环境。2020年10月，日美澳表示合作为帕劳海底光缆项目提供资金，引领地区数字基础设施建设。2020年11月，日澳首脑会谈强调，要加强在数字、关键基础设施（5G网络和海底光缆）等方面的合作。

四、对“一带一路”倡议的影响

“新战略”在合作内容、合作机制及外部合作等方面做了升级，同时追求新形势下的经济增长和拓展战略，既是经济战略，又夹杂安全和外交的目的，对“一带一路”及周边安全环境具有复杂的影响。

（一）为“一带一路”框架下的第三方市场合作提供新空间

“新战略”指导疫情下日本海外高质量基础设施出口，为中日在“一带一路”框架下开展第三方市场合作提供了新的契机。第37次“经协会议”分析称，日本高质量基础设施的海外出口存在着只靠日本政府和民间合作无法跨越的课题，包括成本竞争力、市场进驻，以及政治风险在内的长期风险等。《基础设施海外推进战略2025概要》也提出，要与第三国的政府和机构合作。由于投资规模大、生产过程缓慢，基础设施行业受到全球经济下行和各国财政紧张等因素的影响更大。加上疫情影响，中日海外基础设施投资更加需要合作积极应对全球经济不振和对象国的债务风险上升等问题。《全球经济展望》报告预计，2021年全球实际增长率为4%，远低于疫情前的预测，算上如疫情出现反复等下行风险，增长率甚至会恶化至1.6%，不少新兴市场国家和发展中国家的经济活动因疫情影响严重混乱，“债务风险正在大幅升高”。“新战略”在内部支持机制上强化金融支持和完善海外保险制度等新调整为中日在金融和保险业领域开展第三方市场合作提供新的契机。

加强国际合作并帮助发展中国家加大减排以应对气候变化，也是中日面临的共同任务。日本先进的“脱碳”绿色技术与“一带一路”建设提出的高质量要求契合，可以成为新时期中日在第三方市场合作的优先方向，日本也明确表示将与他国合作开发。同时，全球数字基础设施潜在市场巨大，日本对新型基础设施如大数据中心、5G基站、智能城市等的重视，也使得中日在新型基础设施合作上有新的广阔空间。据推算，2020年全球数字硬件基础设施市场有292亿美元的供求差距，而到2040年则会扩大到585亿美元。对包括软件和利用在内的整个数字领域的需求，预测今后将以年平均7.0%的速度扩大。

“新战略”在传统出口高质量基础设施中增加对医疗、公共卫生等高附加价值高质量基础设施的投资，也为中日在卫生保健领域开展第三方市场合作创造新的契机。2020年11月，日本以众议院议员盐崎恭久为委员长的“思考卫生领域ODA应有模式特别委员会”发表《后新冠时代日本国际卫生外交——ODA政策的范式转变》建议报告书，指出日本对卫生领域援助的不足，在七国集团（G7）中处于美英德国之后的第4名，金额不到美国的十分之一。为推进相关工作，菅义伟还担任了“健康及医疗战略推进总部”的总部长。“一带一路”倡议下，相关国家正在加大卫生医疗基础设施建设，在后疫情时代中日通过卫生医疗合作应对地区传染病等问题存在广阔合作空间。

（二）对“一带一路”构成新挑战

基础设施建设是日本应对“一带一路”构建的主要手段，其“新战略”侧重于和伙伴国而不是和中国在印太地区加强高质量基础设施合作伙伴关系。日本在发展中国家进行的医疗卫生等高质量基础设施建设以应对可能出现的中国“切断供应链”作为主要考虑方向，在数字领域则是防范并与中国“切割”成为其“印太战略”的新方向，因此当前以数字基础设施为特征的新型基础设施建设就成为了“新战略”的重点。日本外相茂木敏充在与美国国务卿蓬佩奥和澳大利亚外长玛丽斯·佩恩的联合视频讲话中，就三国在帕劳开展的海底光缆高质量基础设施建设合作项目，称帕劳需要安全、弹性和可靠的通信网络，暗含针对中国的意味。日本重视作为数字技术利用基盘的5G，强调应对中国的数字安全和技术安全，变相渲染“中国数字威胁论”，挑战数字“一带一路”建设。

“新战略”要求制定新型基础设施的国际标准，旨在通过规则与中国在“一带一路”沿线争夺新型基础设施建设主导权和话语权。自民党经协基础设施综合战略调查特别委员会的提案强调，要使具有优势的日本高质量基础设施形成国际标准。“新战略”提出在“基于信任的数据自由流动(DFFT)”协议下以数据流通和电子商务为中心，加快制定数字经济的国际规则；提出在达沃斯世界经济论坛（WEF）等重要国际场合主动发起关于数据合作的国际标准讨论，形成日本主导下的国际标准；强调支援引进数字技术和系统所需的法律制度、限制、规则以夯实标准、规则实施的环境。实际上，这些都是日本在新型基础设施领域对中国施加的“软制衡”，试图通过主导国际标准的制定，使“一带一路”沿线形势转为利己。

“新战略”对“印太战略”的深化及其与外交课题的对接，使“21世纪海上丝绸之路”面临的安全压力加大。“新战略”对内容领域的强化丰富了“印太战略”的互联互通，通过外部合作强化日本在地区的战略环境并加大对中国的牵制。除铁道、港湾、航空、城市开发、不动产开发、水、防灾、道路等领域外，“新战略”还新增海事领域为重点内容，表示为维护海洋秩序的开放稳定、确保资源的稳定供给和维持全球供应链，加强促进船舶、政府巡逻船等高质量基础设施的海外出口，并提出对于优先顺序较高的海事基础设施项目要战略性地迅速实施援助。“新战略”将东南亚作为重点加强巡逻艇等海事基础设施出口以及加强港湾建设和运营等，实际上是以东南亚地区为重点牵制中国发展，既给与中国有争端的南海相关国家撑腰打气，增强其海洋安保能力，与日本联合起来牵制中国，也强化了日本在中国周边特别是重要海洋通道上的影响力，为未来支持美国深度介入南海问题打铺垫，阻碍海上“一带一路”建设。